2C_1017/2022 28.01.2025

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

2C_1017/2022  

 

 

Urteil vom 28. Januar 2025  

 

II. öffentlich-rechtliche Abteilung  

 

Besetzung 

Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin, 

Bundesrichter Donzallaz, 

Bundesrichterin Hänni, 

Bundesrichterin Ryter, 

Bundesrichter Kradolfer, 

Gerichtsschreiber Weber. 

 

Verfahrensbeteiligte 

A.________ GmbH, 

Beschwerdeführerin, 

vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Bertsch, 

 

gegen  

 

Finanzdirektion des Kantons Zürich, 

Walcheplatz 1, 8090 Zürich. 

 

Gegenstand 

Härtefallmassnahmen Covid-19-Epidemie, 

 

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, 

vom 27. Oktober 2022 (VB.2022.00254). 

 

 

Sachverhalt:  

 

A.  

Die A.________ GmbH mit Sitz in U.________ ist seit dem 23. Juli 2018 im Handelsregister eingetragen. Sie bezweckt insbesondere die strategische Beratung und die Durchführung von Veranstaltungen sowie von Beratungsprojekten. 

 

B.  

Am 10. Juni 2021 ersuchte die A.________ GmbH die Finanzdirektion des Kantons Zürichs im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms um einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 101'282.-- sowie um ein Darlehen in Höhe von Fr. 25'320.--. Mit Verfügung vom 1. Juli 2021 wies die Finanzdirektion das Gesuch ab. Am 19. September 2021 ersuchte die A.________ GmbH im Rahmen der 4. Zuteilungsrunde erneut um Gewährung einer Covid-19-Härtefallhilfe, wobei sie einen nicht rückzahlbaren Beitrag in Höhe von Fr. 151'924.-- beantragte. Dieses Gesuch wies die Finanzdirektion am 28. Oktober 2021 ebenfalls ab. 

Die A.________ GmbH rekurrierte gegen die Verfügungen vom 1. Juli 2021 und vom 28. Oktober 2021 beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser vereinigte die Rekursverfahren und wies die Rekurse mit Beschluss vom 9. März 2022 ab. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 27. Oktober 2022 ab. 

 

C.  

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 9. Dezember 2022 gelangt die A.________ GmbH ans Bundesgericht und beantragt, ihr sei ein nicht rückzahlbarer Härtefallbeitrag in der Höhe von Fr. 151'924.-- zu gewähren. Eventualiter seien ihre Gesuche um Covid-19-Härtefallhilfen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz bzw. die Finanzdirektion zurückzuweisen. 

Die Finanzdirektion beantragt in ihrer Eingabe vom 26. Januar 2023 auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei Letztere abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Stellungnahme vom 15. Februar 2023 hält die A.________ GmbH an ihren Anträgen fest. 

 

Das Verwaltungsgericht und das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) verzichten auf eine Vernehmlassung. 

 

 

Erwägungen:  

 

1.  

Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (BGE 148 I 160 E. 1; 147 I 333 E. 1; 146 II 276 E. 1). Allerdings hat die Beschwerdeführerin, soweit sich das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen nicht offensichtlich aus dem angefochtenen Entscheid oder der Streitsache ergibt, entsprechend Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG darzulegen, dass die Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, andernfalls auf die Beschwerde nicht einzutreten ist (BGE 142 V 395 E. 3.1; 133 II 353 E. 1). 

 

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid betreffend staatlicher Härtefallmassnahmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie und damit eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90 BGG). Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten steht demnach grundsätzlich offen. Unzulässig ist diese Beschwerde jedoch, falls der angefochtene Entscheid eine Subvention betrifft, auf die kein Anspruch besteht (Art. 83 lit. k BGG).  

 

1.2. Das Bundesgericht hat bereits mehrfach festgestellt, dass die finanziellen Unterstützungen zum Erhalt der Geschäftstätigkeit im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie Subventionen im Sinne von Art. 83 lit. k BGG darstellen (Urteile 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3; 2D_19/2023 vom 3. April 2024 E. 1.3.1; 2C_835/2022 vom 7. März 2023 E. 1.2; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.2; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.2). Dies gilt auch für die vorliegend strittige finanzielle Unterstützung im Rahmen des Zürcher Härtefallprogramms. Dieses basiert auf Beschlüssen des Zürcher Kantonsrats und des Zürcher Regierungsrats (vgl. Beschlüsse des Kantonsrats vom 14. Dezember 2020, ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086; vom 25. Januar 2021, ABl 2021-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106; vom 15. März 2021, ABl 2021-03-19, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108; Beschluss des Regierungsrates RRB Nr. 56/2021 vom 22. Januar 2021) und bezweckt die Gewährung kantonaler Härtefallmassnahmen im Sinne von Art. 12 des Bundesgesetzes über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie vom 25. September 2020 (Covid-19-Gesetz; SR 818.102; Stand am 1. Juli 2021 bzw. am 19. Oktober 2021) sowie der Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie vom 25. November 2020 (Covid-19-Härtefallverordnung; SR 951.262; Stand am 19. Juni 2021 bzw. am 1. Oktober 2021). Die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten setzt demnach voraus, dass ein Anspruch auf die erwähnte Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG e contrario).  

 

1.2.1. Sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Finanzdirektion gehen davon aus, dass auf die Beiträge im Rahmen des Härtefallprogramms des Kantons Zürich ein Anspruch besteht. Die Beschwerdeführerin bringt hierzu insbesondere vor, dass die bundesrechtlichen Normen den Kantonen Ansprüche auf Bundesbeiträge verschafften, weshalb ein Kanton, der integral die Regeln des Bundes übernehme, seinerseits den Unternehmen einen Anspruch auf die Subvention einräume. Die Finanzdirektion begründet ihr Rechtsverständnis damit, dass kein Ermessensspielraum bestehe, ob ein Covid-19-Härtefallbeitrag gewährt werden könne oder nicht, sofern die Voraussetzungen gemäss Covid-19-Gesetz und Covid-19-Härtefallverordnung erfüllt seien. Demgegenüber ging die Vorinstanz im Zusammenhang mit der Beurteilung ihrer eigenen Kognition davon aus, dass kein Anspruch auf eine Unterstützung bestehe und sie folglich eine Ermessenskontrolle vorzunehmen habe, weil die einschlägigen Rechtsgrundlagen keinen Anspruch statuierten (angefochtenes Urteil E. 5.1 mit Hinweis auf Urteile des Verwaltungsgericht des Kantons Zürich VB.2022.00211 vom 29. September 2022 E. 3; VB.2022.00095 vom 14. Juli 2022 E. 4).  

 

1.2.2. Eine Anspruchssubvention im Sinne von Art. 83 lit. k BGG liegt dann vor, wenn das einschlägige Recht genügend konkret die Bedingungen umschreibt, unter denen ein Beitrag zu gewähren ist, ohne dass es im Ermessen der rechtsanwendenden Behörde läge, ob sie einen Beitrag gewähren will oder nicht (BGE 145 I 121 E. 1.2; Urteile 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.1; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.3.1; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.1). Dabei spielt es keine Rolle, ob der anspruchsbegründende Erlass ein Gesetz oder eine Verordnung ist oder ob die Berechtigung sich aus mehreren Erlassen ergibt (BGE 129 V 226 E. 2.2; Urteile 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.1; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.3.1; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.1). Wenn die Bedingungen für die Gewährung genügend präzis sind, besteht ein Anspruch auf die Subvention, selbst wenn die Behörde im Rahmen der Bestimmungen über einen gewissen Beurteilungsspielraum verfügt, namentlich um den Betrag der Unterstützung festzulegen (BGE 110 Ib 297 E. 1; Urteile 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.1; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.3.1).  

 

1.2.3. Ist die anwendbare Norm als "Kann-Vorschrift" ausgestaltet, stellt dies ein Indiz dafür dar, dass kein Anspruch auf die Subvention besteht, auch wenn eine solche Formulierung dies nicht in allen Fällen ausschliesst (BGE 129 V 226 E. 2.2; 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.5; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.2). Ein Rechtsanspruch auf eine Subvention kann unter Umständen selbst dann bestehen, wenn diese gemäss der einschlägigen Gesetzgebung lediglich im Rahmen der bewilligten Kredite gewährt wird (Urteil 2C_461/2011 vom 9. November 2011 E. 1). Soweit das Gesetz einen Anspruchsstaatsbeitrag vorsieht, liegt nämlich eine gebundene Ausgabe vor (vgl. zu diesem Begriff BGE 124 II 436 E. 10h; 110 Ib 148 E. 2c), die selbst dann getätigt werden muss, wenn sie im Budget nicht enthalten ist (vgl. BGE 145 I 121 E. 1.1.3, mit weiteren Hinweisen). Allein aufgrund eines Budgetvorbehalts kann insofern nicht geschlossen werden, dass keine Anspruchssubvention vorliegt (Urteile 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.5; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.3.2; vgl. Urteile 2C_69/2020 vom 22. Oktober 2020 E. 2.6; 2A.95/2004 vom 18. Februar 2004 E. 2.5); eine entsprechende Formulierung bildet jedoch immerhin ein gewichtiges Indiz gegen das Bestehen eines Rechtsanspruchs, weil in diesem Fall die Subventionsgewährung unter dem Vorbehalt der Budgethoheit des Parlaments steht (Urteile 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.5; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.3.2; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.2).  

 

1.2.4. Das Bundesgericht hat in zahlreichen Fällen aufgrund der einschlägigen kantonalen Regelung einen Rechtsanspruch auf Covid-Härtefallhilfen verneint und ist deshalb jeweils auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht eingetreten (Urteile 2C_54/2024 vom 4. Juni 2024 E. 1.2; 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.8 bis E. 1.4; 2D_19/2023 vom 3. April 2024 E. 1.3.3 f.; 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4; 2C_969/2022 vom 12. April 2023 E. 1.3.4 und E. 1.4; 2C_835/2022 vom 7. März 2023 E. 1.5 f.; 2C_488/2022 vom 7. März 2023 E. 1.4 f.; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.3.4 und E. 1.4; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.3). In einem Fall betreffend den Kanton Genf bejahte das Bundesgericht demgegenüber einen Anspruch auf finanzielle Unterstützung, weil die Entstehungsgeschichte darauf hindeutete und sowohl eine Kann-Formulierung als auch ein Budgetvorbehalt fehlten (Urteil 2C_356/2023 vom 28. März 2024 E. 1.6.6).  

 

1.2.5. Die Regelung des Kantons Zürich war bis anhin noch nicht Gegenstand bundesgerichtlicher Beurteilung. Das Zürcher Recht sieht keine eigene Regelung vor, sondern verweist seit der zweiten Zuteilungsrunde ausschliesslich auf die Kriterien des Bundes zur Gewährung von Härtefallbeiträgen, die sich aus Art. 12 Covid-19-Gesetz und der Covid-19-Härtefallverordnung ergeben (vgl. die Hinweise vorne in E. 1.2; Urteil 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.4.2.1).  

 

1.2.6. Rechtsprechungsgemäss verschaffen die einschlägigen bundesrechtlichen Regelungen selbst, also das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung keinen Anspruch auf Härtefallmassnahmen, dienen doch diese Erlasse primär dazu, die Bedingungen zu definieren, unter denen der Bund die kantonalen Härtefallmassnahmen mitfinanziert. Das Bundesrecht überlässt es den Kantonen, zu regeln, ob und unter welchen Voraussetzungen sie Härtefallmassnahmen gewähren und allenfalls einen Anspruch auf Härtefallmassnahmen einräumen (Urteile 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.2; 2C_356/2023 vom 28. März 2024 E. 1.3.2; 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.1; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.4).  

 

1.2.7. Die bundesrechtlichen Normen kommen im Rahmen des Zürcher Härtefallprogramms mittels Verweises als subsidiäres kantonales Recht zur Anwendung (Urteile 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.4.2.2; 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.8). Damit liegt eine vergleichbare Ausgangslage vor, wie sie in zwei Fällen betreffend die Kantone Genf und Luzern bestand (vgl. Urteile 2C_356/2023 vom 28. März 2024 E. 1.6.4 und 1.6.6; 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.8). Dass die bundesrechtlichen Normen selbst keinen Anspruch vermitteln, schliesst nicht aus, dass deren Anwendung als kantonales Recht einen solchen zur Folge hat. Letzteres setzt aber voraus, dass sich aus dem kantonalen Recht insgesamt hinreichend konkret und präzis die materiellen Voraussetzungen für den Erhalt von Härtefallhilfen ergeben (Urteil 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.8). Diese Frage bejahte das Bundesgericht im Fall betreffend den Kanton Genf (Urteil 2C_356/2023 vom 28. März 2024 E. 1.6.6; vgl. vorne E. 1.2.4 i.f.) und verneinte sie hinsichtlich der Rechtslage im Kanton Luzern (Urteil 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.12; vgl. auch Urteil 2C_976/2022 vom 22. März 2024 E. 1.3.5).  

 

1.2.8. Weder enthalten die bundesrechtlichen Normen, die hier als subsidiäres kantonales Recht zur Anwendung kommen (vorne E. 1.2.5 und 1.2.7 i.i.), eine Kann-Bestimmung noch verweisen sie auf eine solche. Jedoch hat der Regierungsrat in seinem Antrag an den Kantonsrat auf § 3 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes des Kantons Zürich vom 1. April 1990 (LS 132.2) verwiesen (vgl. angefochtenes Urteil E. 5.1; Antrag des Regierungsrats vom 11. November 2020, ABl 2020-11-20, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000363). Diese Bestimmung definiert Subventionen als Staatsbeiträge, auf die das Gesetz keinen Anspruch einräumt. Entsprechend bringt der Verweis auf § 3 Abs. 1 des Zürcher Staatsbeitragsgesetzes die Absicht zum Ausdruck, keine Anspruchssubvention zu schaffen. Dies kann als Indiz für eine Ermessenssubvention gewertet werden (vgl. auch Urteil 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.9).  

 

1.2.9. Sodann unterliegt das Zürcher Härtefallprogramm einem Budgetvorbehalt. Zwar bestand im Kanton Zürich zunächst ein Zuteilungsmechanismus, demzufolge nach erfolgter Prüfung sämtlicher Gesuche die zur Verfügung stehende Summe proportional verteilt wurde (Beschluss des Kantonsrats vom 14. Dezember 2020, ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086; Antrag des Regierungsrats vom 11. November 2020, ABl 2020-11-20, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000363). Ab der zweiten Zuteilungsrunde wurde demgegenüber vorgesehen, dass die Gesuche in der Reihenfolge ihres Eingangs abgearbeitet werden und die Auszahlung umgehend erfolgt (Beschluss des Regierungsrates RRB Nr. 56/2021 vom 22. Januar  

 

1.2.10. Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Bewilligte Gesuche konnten daher nur ausbezahlt werden, wenn die entsprechenden Mittel zur Verfügung standen (Antrag des Regierungsrats an den Kantonsrat vom 3. März 2021, ABl 2021-03-12, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000411). Für den Fall, dass der Kreditbedarf höher ausfallen sollte als berechnet, stellte der Regierungsrat im März 2021 eine weitere Vorlage an den Kantonsrat in Aussicht (Antrag des Regierungsrats an den Kantonsrat vom 3. März 2021, ABl 2021-03-12, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000411). Damit wurde die parlamentarische Budgethoheit klar vorbehalten, was ein gewichtiges Indiz gegen das Bestehen eines Anspruchs darstellt (vgl. vorne E. 1.2.3; Urteile 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.10; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.3.4).  

 

1.2.11. Ein weiteres Indiz hinsichtlich der Frage der Anspruchssubvention kann sich daraus ergeben, wie konkret und präzis das subsidiäre kantonale Recht die Voraussetzungen für die Zusprechung von Covid-Härtefallmassnahmen regelt (vgl. vorne E. 1.2.2 und 1.2.7). Die bundesrechtlichen Kriterien, die vorliegend als subsidiäres kantonales Recht zur Anwendung kommen, sind angesichts unbestimmter Rechtsbegriffe auslegungsbedürftig. Dies zeigt sich namentlich daran, dass inhaltlich strittig ist, ob der Umsatzrückgang der Beschwerdeführerin "im Zusammenhang mit behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie" steht (Art. 5 Abs. 1 Covid-19-Härtefallverordnung). Die fehlende Bestimmtheit bringt zwar einen Beurteilungsspielraum zum Ausdruck, schliesst für sich genommen aber keinen Anspruch aus und spricht folglich nicht per se für eine Ermessenssubvention (vgl. Urteil 2C_356/2023 vom 28. März 2024 E. 1.6.6). Gleichwohl lässt sich die fehlende Bestimmtheit in der Gesamtschau als dahingehendes Indiz interpretieren (vgl. Urteile 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.10; 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.12).  

 

1.2.12. Nach dem Dargelegten besteht im Kanton Zürich eine Rechtslage, die jener im Kanton Luzern gleicht (vgl. Urteil 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023). Zwar werden die Zürcher Härtefallmassnahmen nicht explizit von einer Kann-Vorschrift erfasst, doch ergeben sich aus dem Entstehungsprozess Hinweise darauf, dass keine Anspruchssubvention beabsichtigt war (vgl. vorne E. 1.2.8), während auch die Vorinstanz von einem Ermessen ausging (vgl. vorne E. 1.2.1). Einem Anspruch steht sodann insbesondere der Budgetvorbehalt entgegen (vgl. vorne E. 1.2.9). Vor diesem Hintergrund spricht schliesslich die fehlende Bestimmtheit für eine Ermessenssubvention (vgl. vorne E. 1.2.10). Insgesamt besteht daher im Sinne von Art. 83 lit. k BGG kein Anspruch auf die Covid-Härtefallmassnahmen im Kanton Zürich, sodass auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht einzutreten ist.  

 

2.  

Nachdem auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vorliegend nicht einzutreten ist, bleibt zu prüfen, ob das Rechtsmittel als subsidiäre Verfassungsbeschwerde an die Hand zu nehmen ist. 

 

2.1. Zur Verfassungsbeschwerde ist gemäss Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b).  

 

2.1.1. Das nach Art. 115 lit. b BGG erforderliche, rechtlich geschützte Interesse kann durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein spezielles Grundrecht begründet sein (BGE 135 I 265 E. 1.3; 133 I 185 E. 4 und E. 6.2; Urteile 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 2.1; 2C_976/2022 vom 22. März 2024 E. 1.4.1; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 2.1). Die Berufung auf das Willkürverbot, das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz verschafft für sich alleine indes noch kein selbständiges, rechtlich geschütztes Interesse im Sinne von Art. 115 lit. b BGG (BGE 147 I 89 E. 1.2.2; 137 II 305 E. 2; 133 I 185 E. 3 ff.; Urteil 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 2.2). Zu diesen Rügen ist eine Partei nur legitimiert, wenn sie sich auf eine gesetzliche Norm berufen kann, die ihr im Bereich der betroffenen und angeblich verletzten Interessen einen Rechtsanspruch einräumt oder zumindest den Schutz ihrer Interessen bezweckt (BGE 138 I 305 E. 1.3; 137 II 305 E. 2; Urteil 2D_13/2021 vom 11. März 2022 E. 1.2).  

 

2.1.2. Wegen Fehlens eines Rechtsanspruchs auf die Härtefallmassnahme (vorne E. 1.2) ist die Beschwerdeführerin nicht legitimiert, den Entscheid hinsichtlich der Subventionsgewährung als solcher anzufechten (vgl. BGE 149 I 72 E. 3.1; 133 I 185 E. 6.1; Urteil 2C_54/2024 vom 4. Juni 2024 E. 2.1). Unzulässig sind daher Vorbringen, die im Ergebnis wiederum auf eine materielle Überprüfung des angefochtenen Entscheids abzielen, wie die Behauptung, die Begründung sei unvollständig oder zu wenig differenziert bzw. die Vorinstanz habe sich nicht oder in willkürlicher Weise mit den Argumenten der Partei auseinandergesetzt und Beweisanträge in offensichtlich unhaltbarer antizipierter Beweiswürdigung abgelehnt (BGE 137 II 305 E. 2; 132 I 167 E. 2.1; Urteile 2C_54/2024 vom 4. Juni 2024 E. 2.1; 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 2.2). Die Beschwerdeführerin kann jedoch rügen, der angefochtene Entscheid missachte verfahrensrechtliche Ansprüche, deren Verletzung einer formellen Rechtsverweigerung gleichkommt und die das Gericht von der Frage getrennt beurteilen kann, ob eine Subvention zu gewähren ist (sog. Star-Praxis; vgl. BGE 149 I 72 E. 3.1; 137 II 305 E. 2; 133 I 185 E. 6.2; Urteil 2C_488/2022 vom 7. März 2023 E. 2.3). Ebenfalls zulässig ist sodann die Rüge, es bestehe eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten gemäss Art. 27 Abs. 1 BV, da dieser weiter geht als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot (Urteile 2D_53/2020 vom 31. März 2023 E. 1.3.2, nicht publ. in: BGE 149 I 146; 2D_19/2023 vom 3. April 2024 E. 1.4.2).  

 

 

2.1.3. Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV), weil die Begründung der Vorinstanz mangelhaft sei. Auf diese Rüge kann nach dem Dargelegten nicht eingegangen werden, da sie auf eine materielle Überprüfung des angefochtenen Entscheids zielt (vorne E. 2.1.2; vgl. Urteile 2C_54/2024 vom 4. Juni 2024 E. 2.2; 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 2.6.2). Ebenso wenig einzugehen ist auf das Vorbringen der Beschwerdeführerin, sie habe die Voraussetzungen für die Subventionsgewährung hinreichend glaubhaft gemacht, was die Vorinstanz negiert habe, wodurch Letztere die Beweislast falsch verteilt und damit die Verfahrensgarantie gemäss Art. 29 Abs. 1 BV verletzt habe. Selbst wenn dieses Vorbringen die Verfahrensgarantie tangieren und sich nicht im Vorwurf der willkürlichen Anwendung eines verfahrensrechtlichen Grundsatzes (vgl. Art. 8 ZGB; BGE 148 II 285 E. 3.1.3; 142 II 433 E. 3.2.6) bzw. der willkürlichen Sachverhaltsfeststellung (vgl. Art. 97 BGG; BGE 148 I 127 E. 4.3) erschöpfen sollte, lässt sich auch dieser Einwand ohne Auseinandersetzung mit der vorinstanzlichen Beweiswürdigung und damit der Sache selbst nicht beurteilen (vorne E. 2.1.2). Die Beschwerdeführerin beruft sich sodann auf die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und macht eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit durch die ungleiche Behandlung von Konkurrenten sowie ein nicht wettbewerbsneutrales Staatshandeln geltend (Art. 27 BV). Anders als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot vermittelt der Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten ein rechtlich geschütztes Interesse im Sinne von Art. 115 lit. b BGG (vorne E. 2.1.1 f.). Im Zusammenhang mit der Wirtschaftsfreiheit steht es der Beschwerdeführerin überdies frei, den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) zu rügen.  

 

2.2. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt (Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90, Art. 100 Abs. 1, Art. 113, Art. 114, Art. 115 lit. a und Art. 117 BGG; vgl. vorne E. 1.1). Soweit die Beschwerdeführerin demnach eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit rügt und diesbezüglich eine Gehörsverletzung geltend macht, weil die Vorinstanz ihrer Begründungspflicht nicht nachgekommen sei, ist auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde einzutreten.  

 

3.  

Die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten prüft das Bundesgericht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (Art. 117 BGG i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 148 I 104 E. 1.5; 143 II 283 E. 1.2.2). Diese qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit nach Art. 106 Abs. 2 BGG verlangt, dass in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids dargelegt wird, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (BGE 145 I 121 E. 2.1; 143 I 1 E. 1.4). Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 118 Abs. 1 BGG). 

 

4.  

Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht, die Vorinstanz habe hinsichtlich des Vorwurfs, die Wirtschaftsfreiheit sei verletzt worden, ihr Urteil nicht begründet und damit den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt. 

 

4.1. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) folgt unter anderem die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 150 III 1 E. 4.5; 148 III 30 E. 3.1; 146 II 335 E. 5.1). Erfüllt ein Entscheid diese Anforderung nicht und setzt er sich mit rechtsgenüglich vorgebrachten Rügen gar nicht auseinander, liegt eine Rechtsverweigerung vor (BGE 141 V 557 E. 3.2.1; Urteil 2C_608/2017 vom 24. August 2018 E. 5.2).  

 

4.2. Die Vorinstanz stellte zur Rüge, die Wirtschaftsfreiheit sei verletzt worden, lediglich fest, es sei nicht ersichtlich, inwiefern das Gebot der Wettbewerbsneutralität verletzt sein sollte. Obschon die Vorinstanz diesen Schluss nicht begründet hat, hält das angefochtene Urteil vor dem Anspruch auf rechtliches Gehör stand. Die Beschwerdeführerin hatte nämlich ihrerseits die Rüge der Verletzung der Wirtschaftsfreiheit kaum substanziiert. Sie hatte in ihrer Beschwerde an die Vorinstanz lediglich ausgeführt, der Regierungsrat handle nicht wettbewerbsneutral, wenn andere Unternehmen mit einem kleineren Umsatzeinbruch Härtefallhilfen gewährt würden. Vor diesem Hintergrund erweist sich der Vorwurf der Gehörsverletzung als unbegründet, zumal sich die Vorinstanz - wenn auch nicht im Rahmen einer expliziten Grundrechtsprüfung - ausführlich mit der besonderen Situation der Beschwerdeführerin auseinandersetzte.  

 

 

5.  

Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit und der Wettbewerbsneutralität. 

 

5.1. Während Art. 27 BV den individualrechtlichen Gehalt der Wirtschaftsfreiheit schützt, gewährleistet Art. 94 BV als grundlegendes Ordnungsprinzip einer auf marktwirtschaftlichen Prinzipien beruhenden Wirtschaftsordnung die systembezogene oder institutionelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit. Diese beiden Aspekte sind eng aufeinander bezogen und können nicht isoliert betrachtet werden (BGE 148 II 121 E. 7.2; 145 I 183 E. 4.1.1; 142 I 162 E. 3.2.1).  

 

5.2. Eine Scharnierfunktion kommt dabei dem Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten und der staatlichen Wettbewerbsneutralität zu (BGE 147 V 423 E. 5.1.3; 142 I 162 E. 3.2.1; 138 I 378 E. 6.1). Dieser Grundsatz geht weiter als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV und verbietet Massnahmen, die den Wettbewerb unter den direkten Konkurrenten verzerren und dadurch nicht wettbewerbsneutral sind (BGE 147 V 423 E. 5.1.3; 142 I 162 E. 3.7.2). Eine Massnahme, die auf ernsthaften und sachlichen Gründen beruht und daher mit Art. 8 Abs. 1 BV vereinbar ist, kann dennoch eine von Art. 27 BV verbotenen Wettbewerbsverzerrung zwischen direkten Konkurrenten bewirken (BGE 148 II 121 E. 7.1; 121 I 279 E. 4a). Als direkte Konkurrenten gelten die Angehörigen der gleichen Branche, die sich mit den gleichen Angeboten an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGE 148 II 121 E. 7.1; 147 V 425 E. 5.1.3; 145 I 183 E. 4.1.1).  

 

5.3. Grundsätzlich vermittelt die Wirtschaftsfreiheit keinen Anspruch auf eine staatliche Leistung (BGE 147 V 423 E. 5.1.3; 142 V 488 E. 7.2; 138 II 191 E. 4.4.1; 130 I 26 E. 4.1). Aus der Wirtschaftsfreiheit kann indes ein (bedingter) Anspruch auf gesteigerten Gemeingebrauch öffentlichen Grundes fliessen (vgl. BGE 142 I 99 E. 2.4.2; 130 I 26 E. 4.1; 127 I 84 E. 4b). Zudem kann das Gebot der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten einen Anspruch auf die Gewährung von Subventionen vermitteln (Urteil 2D_53/2020 vom 31. März 2023 E. 4.5.2 und 4.7, nicht publ. in: BGE 149 I 146; VINCENT MARTENET, Commentaire romand, Constitution fédérale, 2021, N. 65 und N. 77 zu Art. 27 BV)  

 

5.4. Die Beschwerdeführerin bringt insbesondere vor, es liege eine Ungleichbehandlung zwischen ihr und grossen Beratungsunternehmen vor. Im Unterschied zu Letzteren habe sie für ihre Inhaberin keine Kurzarbeitsentschädigung beanspruchen können, was angesichts der restriktiven Anwendung der Kriterien der Härtefallbeiträge zu einer strukturellen Benachteiligung geführt habe.  

 

5.5. Die Wirtschaftsfreiheit ist grundsätzlich negativer Natur. Nur in Ausnahmefällen begründet sie Ansprüche auf staatliche Leistungen (vorne E. 5.3). Im Unterschied zur Konstellation, in der eine Subvention nur einem von mehreren direkten Konkurrenten gewährt wird (vorne E. 5.3 i.f.), bezieht sich die Beschwerdeführerin vorliegend auf unterschiedliche staatliche Leistungen. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern der Umstand, dass ein direkter Konkurrent eine bestimmte Leistung erhält, einen Anspruch auf eine andere Leistung begründen sollte, die dem genannten Konkurrent ebenso wenig gewährt wird. Darüber hinaus würde eine Ausweitung der Härtefallpraxis des Kantons Zürich auf Beratungsunternehmen die monierte Ungleichbehandlung zwischen Unternehmen unterschiedlicher Grösse, welche die Beschwerdeführerin letztlich auf die Ausrichtung von Kurzarbeitsentschädigung zurückführt, nicht aufheben. Betrifft demnach die Kritik der Beschwerdeführerin im Wesentlichen die Anspruchsvoraussetzungen der Kurzarbeitsentschädigung, ist darauf im vorliegenden Verfahren bezüglich der Covid-19-Härtefallmassnahmen ohnehin nicht weiter einzugehen. Wenn die Beschwerdeführerin mit Verweis auf den Umfang der Härtefallmassnahmen sodann eine Wettbewerbsverzerrung ausmacht, die über die Ungleichbehandlung der direkter Konkurrenten hinausgehe, legt sie nicht dar, inwiefern dies für die streitgegenständliche Frage der Subventionsgewährung im vorliegenden Einzelfall vor dem Hintergrund des Schutzgehalts der Wirtschaftsfreiheit (vorne E. 5.2) relevant sein sollte. Eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit ist schliesslich nicht hinreichend dargetan, soweit die Beschwerdeführerin auf Beratungsunternehmen Bezug nimmt, die in anderen Branchen tätig sind. Diesbezüglich fehlt bereits die Übereinstimmung des Publikums, an das sich das Angebot richtet (vorne E. 5.2), sodass der Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten nicht zum Tragen kommt. Letzteres trifft offensichtlich auch auf den pauschalen Vorwurf zu, es sei nicht wettbewerbsneutral, wenn die Beschwerdeführerin trotz Umsatzeinbruchs wegen behördlichen Massnahmen keine Härtefallhilfe erhalte, während - nicht näher bezeichnete - anderen Unternehmen mit einem kleineren Umsatzrückgang solche Hilfen gewährt würden.  

 

6.  

Nach dem Dargelegten ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht einzutreten. Soweit auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde einzutreten ist, erweist sich diese als unbegründet. Für die eventualiter beantragte Rückweisung besteht kein Anlass. Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist folglich abzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend trägt die Beschwerdeführerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG). 

 

 

Demnach erkennt das Bundesgericht:  

 

1.  

Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht eingetreten. 

 

2.  

Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 

 

3.  

Die Gerichtskosten von Fr. 5'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. 

 

4.  

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, und dem Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) mitgeteilt. 

 

 

Lausanne, 28. Januar 2025 

 

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung 

des Schweizerischen Bundesgerichts 

 

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin 

 

Der Gerichtsschreiber: F. Weber