2C_449/2024 13.03.2025

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

2C_449/2024  

 

 

Arrêt du 13 mars 2025  

II  

 

Composition 

Mme et MM. les Juges fédéraux 

Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Kradolfer. 

Greffière : Mme Joseph. 

 

Participants à la procédure 

A.________, 

représenté par Me Guy Zwahlen, avocat, 

recourant, 

 

contre  

 

Direction de la police du commerce et de lutte contre le travail au noir du canton de Genève, 

rue de Bandol 1, 1213 Onex. 

 

Objet 

Loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur (LTVTC); délivrance d'une autorisation d'usage accru du domaine public, 

 

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 1ère section, du 9 juillet 2024 (ATA/814/2024). 

 

 

Faits :  

 

A.  

 

A.a. A.________, né en 1991, exerce l'activité de chauffeur de taxi depuis 2019. Il a été locataire, du 1er octobre 2019 au 30 avril 2020, de l'autorisation d'usage accru du domaine public correspondant à l'immatriculation GE xxx dont B.________ était titulaire et, du 21 décembre 2020 au 8 avril 2021, de l'autorisation d'usage accru du domaine public correspondant à l'immatriculation GE yyy dont C.________ était titulaire.  

Le 2 avril 2021, A.________ a été victime d'un accident de la route et a été en incapacité totale de travailler dès cette date et durant deux ans. Le 8 avril 2021, il a résilié le bail de l'autorisation liée aux plaques GE yyy. 

 

A.b. Le 1er novembre 2022 est entrée en vigueur la nouvelle loi genevoise sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur (ci-après: loi sur les taxis ou LTVTC/GE; RSGE H 1 31), adoptée le 28 janvier 2022 par le Grand Conseil du canton de Genève (ci-après: le Grand Conseil). Celle-ci a interdit la location des autorisations d'usage accru du domaine public, le droit transitoire prévoyant toutefois l'attribution d'autorisations en faveur des personnes qui étaient utilisateurs effectifs de l'autorisation d'un tiers au moment de l'adoption de la loi par le Grand Conseil le 28 janvier 2022 notamment.  

 

B.  

Le 25 mai 2023, A.________ a déposé auprès du Service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du canton de Genève (ci-après: le Service cantonal), une requête en délivrance d'une autorisation d'usage accru du domaine public en se fondant sur les dispositions transitoires de la loi sur les taxis. À la question de savoir s'il avait été l'utilisateur effectif d'une autorisation d'usage accru du domaine public le 28 janvier 2022, soit au moment de l'adoption de la loi, l'intéressé a répondu qu'il était en incapacité de travail en raison d'un accident. 

Par décision du 24 novembre 2023, le Service cantonal a rejeté la requête et refusé d'attribuer à A.________ l'autorisation sollicitée. 

Par arrêt du 9 juillet 2024, la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a rejeté le recours que A.________ avait interjeté contre la décision de refus précitée. Elle a considéré en substance qu'au moment déterminant de l'adoption de la loi, soit le 28 janvier 2022, ce dernier n'était pas utilisateur d'une autorisation d'usage accru du domaine public. Il ne remplissait partant pas une des conditions posées par le droit transitoire, à laquelle il n'était pas possible de déroger, et ne pouvait pas se voir attribuer l'autorisation sollicitée sur cette base. La Cour de justice a enfin rejeté le grief de la violation de la liberté économique invoqué par le recourant. 

 

C.  

A.________ forme un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral. Il conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt cantonal du 9 juillet 2024 et à ce qu'une autorisation d'usage accru du domaine public pour l'exercice de l'activité de chauffeur de taxi indépendant lui soit délivrée. Subsidiairement, il demande qu'il soit dit qu'il a le droit de se voir délivrer une autorisation d'usage accru du domaine public pour taxi pour cas de rigueur et, plus subsidiairement, que la cause soit renvoyée à la Cour de justice pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il sollicite par ailleurs l'assistance judiciaire. 

Le 15 octobre 2024, le Tribunal de céans a renoncé provisoirement à exiger une avance de frais et dit qu'il sera statué ultérieurement sur l'octroi de l'assistance judiciaire. 

La Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Service cantonal formule des observations et conclut au rejet du recours. 

 

 

Considérant en droit :  

 

1.  

Le recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) rendue par un tribunal cantonal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) qui confirme le refus d'octroi d'une autorisation donnant droit à un usage accru du domaine public en tant que chauffeur de taxi. Elle concerne donc une cause de droit public (cf. art. 82 let. a LTF) qui n'entre pas dans le catalogue des exceptions prévues par l'art. 83 LTF. Le recours a en outre été déposé dans le délai, compte tenu des féries (art. 46 al. 1 let. b et 100 al. 1 LTF), et en la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi, par le recourant qui est atteint par la décision entreprise et qui a la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Le recours en matière de droit public est donc recevable, sous réserve de ce qui suit. 

 

2.  

 

2.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Sauf dans les cas cités expressément à l'art. 95 LTF, le recours devant le Tribunal fédéral ne peut pas être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel. Il est uniquement possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à un autre droit constitutionnel (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1). Le Tribunal fédéral n'examine le moyen tiré de la violation de droits fondamentaux, ainsi que celle de dispositions de droit cantonal, que si ce grief a été invoqué et motivé de façon précise par le recourant (art. 106 al. 2 LTF; ATF 147 IV 329 consid. 2.3; 146 IV 297 consid. 1.2).  

 

2.2. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été constatés de façon manifestement inexacte - ce qui correspond à la notion d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 148 I 160 consid. 3; 145 V 188 consid. 2). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. À défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 148 I 160 consid. 3; 145 V 188 consid. 2).  

Dès lors, il ne sera pas tenu compte de la partie "En Fait" figurant au début du mémoire, en tant qu'elle s'écarte de manière appellatoire des constatations de l'arrêt entrepris. À l'appui de son raisonnement juridique, le recourant se fonde également sur des éléments non constatés, sans invoquer l'arbitraire, ce qui n'est pas admissible. Le Tribunal fédéral statuera donc exclusivement sur la base des seuls faits constatés dans l'arrêt attaqué. 

 

3.  

 

3.1. Le litige porte sur le refus d'attribution d'une autorisation d'usage accru du domaine public en faveur du recourant lui permettant d'exercer en qualité de chauffeur de taxi, en application de l'art. 46 al. 13 LTVTC/GE. Il relève donc exclusivement du droit cantonal. Avant d'examiner les griefs de fond soulevés, il convient de présenter le cadre légal applicable.  

 

3.2. La nouvelle loi genevoise sur les taxis, entrée en vigueur le 1er novembre 2022, a supprimé la possibilité qu'avait un chauffeur de taxi titulaire d'une autorisation d'usage accru du domaine public de mettre celle-ci à disposition d'un chauffeur tiers, en recourant à la location ou au bail à ferme. L'art. 13 al. 3 LTVTC/GE prévoit ainsi que les autorisations et les plaques d'immatriculation correspondantes sont strictement personnelles et intransmissibles; elles ne peuvent être mises à la disposition d'entreprises ou de chauffeurs tiers. Le titulaire de l'autorisation doit en faire un usage personnel et effectif en tant que chauffeur indépendant ou entreprise.  

Un régime transitoire a toutefois été prévu (cf. art. 46 al. 8 à 13 LTVTC/GE) et une disposition traitant de la situation des chauffeurs de taxi qui louaient l'autorisation d'un tiers, comme le permettait l'ancien droit, a été adoptée. L'art. 46 al. 13 LTVTC/GE a la teneur suivante: 

Art. 46 Dispositions transitoires 

(...) 

Attribution des autorisations restituées ou caduques 

13 Le département peut attribuer l'autorisation d'usage accru du domaine public à la personne physique ou morale qui en était l'utilisateur effectif au moment du dépôt de la présente loi, s'il en est toujours l'utilisateur au moment de l'adoption de la loi, en fait la requête et réalise les conditions de délivrance visées à l'article 13, alinéa 5, de la présente loi. 

Les chauffeurs de taxi concernés avaient un délai d'un an depuis l'entrée en vigueur de la loi pour déposer leur demande en délivrance d'une autorisation (cf. art. 57 al. 11 et 12 du Règlement d'exécution de la loi genevoise sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 19 octobre 2022; RTVTC/GE; RSGE H 1 31.01). 

 

3.3. Dans l'arrêt attaqué, la Cour de justice a rappelé qu'elle avait déjà eu l'occasion de préciser dans sa jurisprudence que, malgré la lettre de l'art. 46 al. 13 LTVTC/GE, il n'était pas nécessaire d'avoir été l'utilisateur effectif d'une autorisation d'usage accru "au moment du dépôt de la loi" - à savoir le 26 février 2020 - pour requérir l'attribution d'une telle autorisation. Cette condition ne reflétait en effet pas la volonté du législateur. Il suffisait ainsi d'avoir été l'utilisateur effectif de l'autorisation au moment de l'adoption de la loi, soit le 28 janvier 2022 (cf. ATA/779/2023 du 18 juillet 2023 consid. 5.6.2; ATA/886/2023 du 22 août 2023 consid. 6.6; cf. aussi arrêt 2C_690/2023 du 4 juin 2024 consid. 3). Le recourant ne remet pas en cause l'arrêt attaqué sur cette interprétation de sorte qu'elle n'a pas à être revue (art. 106 al. 2 LTF).  

 

4.  

Invoquant les art. 8, 27 et 94 Cst., le recourant estime que la décision de la Cour de justice qui refuse de le considérer, durant la période de son incapacité de travail provisoire, comme étant "l'usager effectif d'une autorisation d'usage accru du domaine public" qu'il avait louée avant son accident viole sa liberté économique, sous l'angle de l'égalité de traitement entre concurrents, ainsi que la garantie générale de l'égalité de traitement. Il se considère discriminé par rapport aux chauffeurs titulaires d'une autorisation qui peuvent la conserver malgré une incapacité de travail. 

 

4.1. Selon l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1); elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Selon l'art. 94 Cst., la Confédération et les cantons respectent le principe de la liberté économique (al. 1).  

 

4.2. La liberté économique englobe aussi le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. Selon ce principe, déduit des art. 27 et 94 Cst., les mesures étatiques qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les concurrents directs sont prohibées (ATF 150 I 120 consid. 4.1.3; 147 V 423 consid. 5.1.3; 145 I 183 consid. 4.1.1). On entend par concurrents directs les membres de la même branche économique qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 150 I 120 consid. 4.1.3; 147 V 423 consid. 5.1; 145 I 183 consid. 4.1.1).  

Ce principe garantit aux concurrents directs une meilleure protection que celle offerte par l'art. 8 al. 1 Cst. (ATF 150 I 120 consid. 4.1.3; 140 I 218 consid. 6.3; pour une définition du principe de l'égalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst., cf. ATF 146 II 56 consid. 9.1; 140 I 218 consid. 6.3), de sorte que cette dernière disposition, également invoquée par le recourant, ne sera pas examinée séparément (cf. ATF 150 I 120 consid. 5.6.1). 

 

4.3. L'égalité de traitement entre concurrents directs n'est pas absolue et autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des critères objectifs et résultent du système lui-même; il est seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (cf. art. 36 Cst.; ATF 143 II 598 consid. 5.1; 143 I 37 consid. 8.2; 137 I 167 consid. 3.5).  

 

4.4. De jurisprudence constante, la collectivité publique est habilitée à réglementer l'usage accru du domaine public par les taxis (arrêts 2C_690/2023 du 4 juin 2024 consid. 7.2; 2C_394/2020 du 20 novembre 2020 consid. 7.2 et les arrêts cités). Dans ce cadre, le législateur peut limiter le nombre de places de stationnement réservées aux taxis sur le domaine public et déterminer le cercle des bénéficiaires de ces emplacements. Il doit toutefois veiller à ne pas restreindre de façon disproportionnée l'exploitation du service dans son ensemble (cf. ATF 79 I 334 consid. 4a; arrêts 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 7.2; 2C_773/2017 du 13 mai 2019 consid. 6.3.2). Ainsi, les autorisations d'usage accru du domaine public ne doivent pas être concentrées entre les mains d'un petit cercle toujours identique de bénéficiaires; elles doivent être réparties équitablement entre les différents concurrents, selon un système permettant également l'accès à de nouveaux candidats (cf. arrêts 2C_829/2015 du 15 janvier 2016 consid. 4.3 et les arrêts cités; 2P.77/2001 du 28 juin 2001 consid. 2b). L'exigence d'égalité entre concurrents suppose, pour être effective, la mise en place d'un système de distribution des autorisations qui soit cohérent, transparent et fondé sur des motifs objectifs, sous peine d'ouvrir la porte à l'arbitraire (arrêts 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 7.2; 2P.8/2006 du 29 août 2006 consid. 2.4).  

 

4.5. Dans son mémoire, le recourant indique en substance que le chauffeur de taxi titulaire d'une autorisation d'usage accru du domaine public et le chauffeur de taxi qui exerce la profession par le biais d'une autorisation louée à un tiers appartiennent à la même branche économique et doivent ainsi être traités de manière semblable, sous peine de violer le principe de l'égalité de traitement entre concurrents. Dès lors, le recourant prétend pouvoir bénéficier, par analogie, de la protection conférée par l'art. 13 al. 9 let. d LTVTC/GE, disposition qui prévoit que le chauffeur de taxi titulaire d'une autorisation d'usage accru du domaine public qui est en incapacité totale temporaire de travailler ne perd pas son autorisation malgré le fait qu'il ne l'utilise pas. Le recourant estime dès lors que, durant son incapacité de travail, il devrait être considéré comme "l'utilisateur effectif" de l'autorisation qu'il avait louée, sous peine d'être discriminé par rapport aux chauffeurs de taxi titulaires d'une autorisation, qui sont protégés par l'art. 13 al. 9 let d LTVTC/GE.  

 

4.6. L'art. 13 LTVTC/GE, disposition de droit matériel, régit les autorisations d'usage accru du domaine public (cf. note marginale). Intitulé "Caducité", l'art. 13 al. 9 LTVTC/GE énumère les situations dans lesquelles le département constate la caducité de l'autorisation d'usage accru du domaine public. Tel est notamment le cas lorsque son titulaire n'en fait pas un usage effectif, en tant que chauffeur respectivement en tant qu'entreprise, pendant six mois consécutifs. Est réservée l'incapacité totale de travail provisoire du chauffeur titulaire de l'autorisation, dûment attestée par un certificat médical (let. d).  

Cette disposition de la loi est précisée à l'art. 17 al. 10 RTVTC/GE. Il y est spécifié qu'une incapacité totale de travail est considérée comme provisoire au sens de l'art. 13 al. 9 let. d LTVTC/GE lorsque sa durée est inférieure ou égale à une année. 

Ainsi, le chauffeur de taxi détenteur d'une autorisation d'usage accru du domaine public se voit conférer, par l'art. 13 LTVTC/GE, une certaine protection en cas d'incapacité de travail totale temporaire, puisque son autorisation ne devient pas caduque durant cette période, malgré le fait qu'il n'en fasse pas un usage effectif. Cette protection est toutefois limitée dans le temps, par l'art. 17 al. 10 RTVTC/GE. 

 

4.7. En l'espèce, le recourant a subi un accident le 2 avril 2021 et a été totalement incapable de travailler durant deux années. Or, dans une telle constellation, un chauffeur de taxi titulaire d'une autorisation d'usage accru du domaine public aurait vu son autorisation déclarée caduque, la limite d'une année posée par l'art. 17 al. 10 RTVTC/GE étant dépassée. Il n'est ainsi pas envisageable d'accorder au recourant, en application du principe de l'égalité de traitement entre concurrents économiques, une meilleure protection que celle qui aurait été conférée au détenteur d'une telle autorisation. Dans les présentes circonstances, le recourant ne peut ainsi rien tirer de l'art. 13 al. 9 let. d LTVTC/GE qu'il invoque par analogie, afin d'obtenir une autorisation d'usage accru du domaine public.  

 

4.8. Dès lors, il n'y a pas lieu de déterminer plus avant si le recourant pouvait effectivement se prévaloir de l'égalité de traitement entre concurrents économiques, par rapport à un chauffeur de taxi titulaire d'une autorisation d'usage accru du domaine public et, dans l'affirmative, si le fait de ne pas lui accorder, par analogie, la même protection en cas d'incapacité de travail répondait à des critères objectifs.  

 

4.9. Le grief de la violation de l'égalité de traitement entre concurrents économiques est rejeté.  

 

5.  

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. 

Celui-ci étant d'emblée dénué de chance de succès, la demande d'assistance judiciaire est rejetée (cf. art. 64 al. 1 LTF). Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires, qui seront toutefois réduits (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF). 

 

 

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :  

 

1.  

Le recours est rejeté. 

 

2.  

La requête d'assistance judiciaire est rejetée. 

 

3.  

Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant. 

 

4.  

Le présent arrêt est communiqué au recourant, à la Direction de la police du commerce et de lutte contre le travail au noir du canton de Genève et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 1ère section. 

 

 

Lausanne, le 13 mars 2025 

 

Au nom de la II e Cour de droit public 

du Tribunal fédéral suisse 

 

La Présidente : F. Aubry Girardin 

 

La Greffière : M. Joseph