• Aménagement du territoire et droit des constructions

Art. 26 Cst. al. 1, Art. 27 Cst. al. 1, Art. 36 Cst., Art. 49 Cst. al. 1, Art. 109 Cst. al. 1, Art. 122 Cst. al. 1

Constructions à loyer modéré ; primauté du droit fédéral ; contrôle abstrait. Dans le cadre de l’examen relatif à une réglementation communale sur les logements à loyer modéré, le TF commence par rappeler qu’un domaine peut être couvert en parallèle par le droit civil fédéral et par des réglementations cantonales lorsque le premier ne le règle pas de manière exhaustive et/ou lorsque le droit cantonal poursuit un intérêt public digne de protection. Une réglementation cantonale ou communale peut par ailleurs être justifiée lorsque celle-ci poursuit un autre objectif que celui prévu par le droit fédéral. Dans le domaine du logement, même si les cantons ne peuvent pas intervenir directement dans la relation entre le bailleur et le locataire, ils demeurent compétents pour prendre des mesures afin de lutter contre la pénurie de logements. La réglementation litigieuse en l’espèce vise à maintenir et augmenter l’offre de logements à loyer abordable. Le TF reconnaît que les mesures prises à cet effet poursuivent une orientation autre que celle des normes fédérales relatives à la lutte contre les loyers abusifs et reconnaît un intérêt digne de protection à la satisfaction des besoins de la population en termes d’offre suffisante de logements à loyer abordable. Le fait que les logements concernés ne bénéficient pas uniquement à des personnes à faibles revenus ne permet pas de nier l’intérêt digne de protection. Sur la base de ces considérations, le TF retient que la réglementation contestée n’est pas contraire au droit fédéral. En outre, à la lumière de la garantie de la propriété et de la liberté économique, au stade d’un recours abstrait, l’interprétation de la réglementation peut être opérée conformément à la Constitution.

• Aménagement du territoire et droit des constructions

Art. 16a LAT, Art. 24c LAT, Art. 24d LAT

Extension illicite d’un bâtiment situé en zone agricole ; proportionnalité de l’ordre de remise en état. Selon l’art. 16a LAT, pour être conformes à la zone agricole, les constructions et installations doivent être nécessaires à l’exploitation agricole. Au sens de cette disposition, l’évaluation de la nécessité de logements doit reposer sur des critères objectifs. En l’espèce, les recourants ne parviennent pas à démontrer une modification des conditions d’exploitation depuis la dernière transformation autorisée qui justifierait une transformation supplémentaire. Il y a lieu d’exclure l’application de l’art. 24c LAT dans le cas d’espèce dans la mesure où la transformation litigieuse est destinée à servir de logement non agricole aux enfants des exploitants. Le TF exclut par ailleurs l’application de l’art. 24d LAT puisque la transformation des combles sans isolation en pièce habitable excède la nécessité pour un bâtiment d’habitation qui répond aux exigences actuelles en matière de logement. Finalement, une régularisation a posteriori de la transformation réalisée n’est pas une alternative admissible à la lumière du principe de la proportionnalité. En effet, le TF estime que les mesures ordonnées en vue d’empêcher une utilisation résidentielle non autorisée des combles représentent un intérêt public qui prime les intérêts patrimoniaux des recourants qui savaient, ou à tout le moins, auraient dû savoir que la transformation nécessitait une autorisation de construire. Partant, l’ordre de remise en état se révèle proportionné.

• Aménagement du territoire et droit des constructions

Art. 18a LAT, Art. 33 LAT al. 3 let. b

Droit communal ; interprétation du droit communal à la lumière du droit fédéral. Selon l’art. 18a al. 4 LAT relatif aux installations solaires, l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire sur les constructions existantes ou nouvelles l’emporte en principe sur les aspects esthétiques. Dans cet arrêt, le TF rappelle que les autorités compétentes pour la délivrance d’une autorisation de construire et partant pour évaluer l’impact esthétique d’une construction ne peuvent ignorer le droit fédéral, en particulier l’art. 18a al. 4 LAT. La commune dispose d’une large liberté d’appréciation dans l’interprétation de son propre règlement notamment en ce qui concerne l’orientation dominante des faîtes et pentes de toitures anciennes et l’autorité de recours doit exercer un contrôle avec retenue. Toutefois lorsque l’appréciation de l’autorité cantonale fait fi du droit supérieur, l’autorité de recours ne peut pas l’ignorer. Cela contreviendrait en substance à l’art. 33 al. 3 let. b LAT qui garantit une possibilité de recours auprès d’une autorité qui dispose d’un plein pouvoir de cognition. Dans cette affaire, le TF a retenu que le tribunal cantonal a violé l’art. 33 al. 3 let. b LAT en se limitant à l’arbitraire sans examiner le règlement communal à la lumière du droit fédéral. Une simple interprétation littérale du règlement communal comme unique motif permettant de retenir qu’est seule admissible l’orientation majoritaire, à l’exclusion de toute autre, ne suffit pas. Le droit fédéral aurait dû être pris en compte, tant par l’autorité communale que par l’autorité cantonale. Cette prise en compte aurait dû conduire tant les autorités communales que cantonales à privilégier les intérêts à l’utilisation de l’énergie solaire au détriment des considérations esthétiques. Dans ce cas, l’orientation nord-sud ferait baisser la production d’énergie solaire de 30% ; le TF parvient à la conclusion que le règlement communal doit être compris comme enjoignant l’orientation nord-sud ou est-ouest des faîtes selon les cas. La cause est renvoyée devant l’autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

• Aménagement du territoire et droit des constructions

Art. 18 LPN, Art. 17 LAT

Ordonnance sur les zones alluviales d’importance nationale. Sur recours de plusieurs organisations, le TF examine une nouvelle planification visant notamment la réalisation d’un sentier pédestre moyennant en particulier une modification de la localisation et du périmètre de la zone de protection naturelle existante. Le chemin pédestre litigieux s’inscrit d’une part dans une zone listée par l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP) et se trouve d’autre part dans une zone alluviale d’importance nationale. Le TF retient que la nouvelle planification ne permet pas de garantir la protection des zones alluviales et partant ne respecte pas les conditions imposées par le droit fédéral et doit par conséquent être annulée. En outre, la zone abrite le chevalier guignette, une espèce protégée et fortement menacée en Suisse, et espèce typique de la zone alluviale. Le sentier contesté en l’espèce ne présente pas, pour le TF, un intérêt public prépondérant justifiant l’octroi d’une dérogation au principe de la conservation. Sur le plan procédural, le droit cantonal prévoit un régime favorisant les organisations de protection de la nature dans l’exercice de leur droit de recours contre un plan d’affectation communal par rapport aux particuliers. Là où ces derniers doivent recourir auprès de l’exécutif cantonal, les organisations en sont dispensées et peuvent se contenter d’attendre que le dossier soit pendant devant l’exécutif cantonal pour approbation pour se manifester. Dans cet esprit favorisant, il n’est pas contraire au principe de l’égalité des armes (art. 29 al. 2 Cst.) que les organisations puissent ajouter des griefs et ainsi élargir l’objet de la contestation au stade d’un second échange d’écritures devant l’exécutif cantonal.

• Aménagement du territoire et droit des constructions

Art. 16 LAT al. 1, Art. 37a OAT, Art. 43 OAT al. 1, Art. 6 OBat, Art. 9 OBat, Art. 10 OBat, Art. 11 OBat

Protection des biotopes ; inventaire fédéral des sites de reproduction des batraciens d’importance nationale. Dans cette affaire, après avoir admis qu’une autorisation de construire est requise pour l’extension, la transformation et le changement d’affectation d’un bâtiment de collecte et de recyclage, le TF examine si celle-ci peut être délivrée en application des dispositions relatives aux constructions et installations à usage commercial en dehors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone, en particulier l’art. 43 al. 1 OAT, qui requiert une pesée des intérêts. En l’espèce, la zone touchée par l’autorisation litigieuse se trouve notamment être inscrite dans l’inventaire fédéral des sites de reproduction des batraciens d’importance nationale. En cela, et même si le canton n’a pas pris les mesures prescrites par la loi en termes de protection et d’entretien, il convient d’examiner l’admissibilité du projet à la lumière des objectifs de protection fixés à l’art. 6 OBat. Le TF retient que le projet n’est pas compatible avec la protection du biotope de reproduction des batraciens et qu’aucune autorisation dérogatoire ne peut être délivrée dans la mesure où les intérêts supérieurs de la conservation de la nature prévalent.

• Aménagement du territoire et droit des constructions

Art. 2 LAT al. 1, Art. 15 LAT, Art. 18 LAT, Art. 27 LAT

Selon l’art. 27 LAT, en l’absence d’un plan d’affectation ou si une adaptation d’un tel plan ne s’impose pas, l’autorité compétente a la possibilité de prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités ; dès lors rien ne doit être entrepris à l’intérieur de ces zones qui puisse entraver une planification à venir. Dans cet arrêt, le TF retient que la création d’une zone réservée avait pour unique objectif de maintenir le surdimensionnement de la zone à bâtir et en aucun cas de garantir une future planification. En outre, à l’échéance du délai de cinq ans, prévu à l’art. 27 al. 2 LAT, les zones réservées sont à nouveau constructibles et cela sans prise en considération des besoins prévisibles pour les quinze années à venir conformément à l’art. 15 al. 1 LAT. Le plan contesté dans le cadre de ce recours est ainsi non seulement contraire à l’art. 27 LAT mais également à l’art. 15 LAT.

• Protection de l'environnement

Art. 1 LPE, Art. 7 LPE, Art. 11 LPE, Art. 12 OPAn

Règlement communal de protection contre les immissions ; usage de feux d’artifices et de pétards pendant les festivités du 1^er août, de la Saint-Sylvestre et la semaine de Carnaval. Selon le règlement communal ayant pour objet la protection contre les immissions, le lancement de feux d’artifice est soumis à autorisation, sauf à l’occasion des festivités de la fête nationale suisse et durant la nuit du 31 décembre au 1^er janvier. Concernant l’utilisation de pétards, elle est interdite exceptions faites lors des festivités de la fête nationale, du 31 décembre au 1^er janvier ainsi que pendant la semaine de Carnaval. Pour le TF, qu’il s’agisse de la protection de l’air ou contre le bruit, la réglementation contestée n’est pas critiquable s’agissant des feux d’artifice. En revanche son appréciation diffère s’agissant des pétards. En effet, l’absence de restriction pendant la semaine de Carnaval ne se justifie par aucun intérêt public et va à l’encontre du besoin de tranquillité de la population et des animaux. La cause est renvoyée à la commune pour corriger la réglementation en ce sens. En outre, le TF souligne que dans tous les cas, des restrictions temporelles ou spatiales peuvent être ordonnées pour des motifs particuliers, à l’instar de la proximité d’un hôpital, directement sur la base de la LPE.

• Protection de l'environnement

Art. 8 LPE, Art. 10a LPE, Art. 37 LA, Art. 37m LA

Etendue de l’étude d’impact sur l’environnement. Dans cet arrêt, le TF examine la portée de l’obligation d’étude d’impact sur l’environnement (EIE) en ce qui concerne les installations de stationnement hors du périmètre de l’aéroport. Le Tribunal retient en substance que les parkings hors aéroport appartenant à des entreprises tierces disposant de leurs propres infrastructures à l’aéroport doivent être pris en compte dans l’EIE. A contrario, pour les sociétés tierces, sans lien spatial fonctionnel suffisamment étroit, l’existence d’une installation globale doit être niée et partant leurs infrastructures ne doivent pas être prises en compte dans l’EIE.

• Protection de l'environnement

Art. 36a LEaux, Art. 41a OEaux

Surfaces d’assolement et espaces réservés aux eaux. Dans le cadre d’un recours contre un plan d’affectation cantonal, le TF examine si les surfaces d’assolement (SDA) situées dans les espaces réservés aux eaux nécessitent d’être compensées. Selon l’art. 36a al. 3 LEaux, l’espace réservé aux eaux n’est pas considéré comme SDA et la disparition des SDA est compensée conformément aux plans sectoriels de la Confédération. L’art. 41c ^bis al. 1 de l’ordonnance dispose quant à lui que les terres cultivables ayant la qualité de surface d’assolement qui sont situées dans l’espace réservé aux eaux doivent être indiquées séparément par les cantons lorsqu’ils dressent l’inventaire des SDA. Le TF rappelle que les SDA ont vocation de garantir une surface suffisamment importante de terres fertiles en vue de l’approvisionnement du pays, c’est ainsi davantage le potentiel productif de ces surfaces qui est protégé que leur utilisation actuelle. Partant, ce n’est que si ces surfaces sont nécessaires à l’écoulement des eaux ou touchées par des mesures de construction de luttes contre les crues ou l’érosion et en cela perdent leur qualité productive qu’elles doivent être compensées. Dans le cas contraire, elles sont conservées pour un usage agricole et ne doivent par conséquent pas être compensées. La solution choisie par le Conseil fédéral dans l’ordonnance n’est ainsi pas critiquable et représente une mise en œuvre admissible de la loi fédérale.

• Protection de l'environnement

Art. 36a LEaux, Art. 41c OEaux al. 2, Art. 24c LAT

Constructions non autorisées ; espace réservé aux eaux ; application du droit dans le temps. En l’espèce, le TF est amené à examiner si un bâtiment érigé légalement avant l’entrée en vigueur de la loi sur la protection des eaux mais entièrement reconstruit sans autorisation après son entrée en vigueur peut bénéficier d’une régularisation a posteriori sachant que la construction se situe dans un espace réservé aux eaux. Dans un tel cas, l’art. 41c al. 2 OEaux trouve application et prévoit que de telles constructions bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise si elles ont été mises en place légalement et peuvent être utilisées conformément à leur destination. Ces conditions ne concernent dès lors que les constructions et installations autorisées. Le TF renverse par ailleurs sa jurisprudence en reconnaissant une portée autonome à l’art. 41c al. 2 OEaux s’agissant de la garantie de la situation acquise. Cette disposition ne mentionne toutefois pas la transformation des constructions et installations. A la lumière des objectifs mentionnés à l’art. 36a LEaux, le TF rappelle que des intérêts tels que la protection des biotopes pour les plantes et les animaux et la préservation des berges commandent que les espaces réservés aux eaux doivent en principe demeurer libres de constructions. En raison de la violation grave à la législation sur les eaux notamment, la pesée des intérêts opérée en l’espèce commande de ne pas régulariser la reconstruction a posteriori.

• Protection de l'environnement

Art. 22 LPE, Art. 31 OPB al. 2, Art. 32 OPB

Selon l’art. 31 al. 2 OPB, si les mesures fixées à l’art. 31 al. 1 let. a et b OPB ne permettent pas de respecter les valeurs limites d’immission, le permis de construire ne sera délivré qu’avec l’assentiment de l’autorité cantonale et à la condition que la construction ou l’installation présente un intérêt prépondérant. Dans un premier temps, le TF relève que toutes les mesures de construction ou d’aménagement, au sens de l’art. 31 al. 1 let. b OPB, n’ont pas été prises en vue de protéger le bâtiment notamment pour les locaux à usage sensible au bruit (LUS). Dans ce sens, il souligne que la pose d’un survitrage représente non pas une mesure de construction ou d’aménagement mais simplement une mesure d’isolation acoustique au sens de l’art. 32 al. 2 OPB. En l’absence de motif permettant de conclure à l’impossibilité de respecter les VLI dans l’ensemble des LUS, à ce stade déjà, le recours doit être admis. Le renvoi à l’instance précédente pour que cette dernière examine si les mesures de construction ou d’aménagement envisageables ont été prises n’ayant de sens que si le projet envisagé pouvait, cas échéant, être mis au bénéfice du régime dérogatoire de l’art. 31 al. 2 OPB, le TF examine son application éventuelle dans l’hypothèse où les VLI ne pourraient pas être respectées. Un régime dérogatoire représente une exception pour laquelle une pesée des intérêts en présence doit être opérée. Dans ce cadre, il convient de prendre en compte notamment : l’utilisation projetée du bâtiment, l’ampleur du dépassement des valeurs limites d’immission et la possibilité d’élever le degré de sensibilité de la zone ; d’autres exigences liées à l’aménagement du territoire, telles que la densification des surfaces destinées à l’habitat ou le développement de l’urbanisation vers l’intérieur, ou le comblement d’une brèche dans le milieu bâti doivent également être pris en considération lorsqu’une application stricte de l’art. 22 LPE serait susceptible de conduire à un résultat disproportionné eu égard à l’ensemble des circonstances. Le TF examine alors si les intérêts publics, en particulier ceux en lien avec l’aménagement du territoire l’emportent sur l’interdiction de construire de principe institué par les art. 22 LPE et 31 al. 1 OPB. Considérant non seulement la mesure du dépassement des VLI mais également le fait que les mesures d’isolation acoustique ne permettent pas à elle seules de justifier l’absence de mesures complémentaires sur les façades les plus exposées au bruit, le régime dérogatoire ne trouve ici pas application.

• Résidences secondaires

Art. 75b Cst., Art. 7 LRS al. 1 let. b, Art. 7 LRS al. 2, Art. 4 ORSEc

Autorisation de construire ; appartements de vacances ; établissement d’hébergement organisé. Selon l’art. 7 LRS, de nouveaux logements peuvent être autorisés, y compris dans les communes comptant une proportion de résidences secondaires supérieure à 20%, notamment lorsque ceux-ci sont affectés à l’hébergement touristique. A l’exception des « granny-flat », pour être affecté à l’hébergement touristique, le logement doit être mis sur le marché dans le cadre d’un établissement d’hébergement organisé. En cela, il faut entendre qu’il dispose d’un concept d’exploitation hôtelier, comprenant notamment une infrastructure minimale et des services y afférant. En principe, il s’agit des structures formant un tout, une « entité architecturale » avec un accès principal, une réception, un parking et des installations communes (piscine, restaurant, parking, etc.). En l’espèce, les autorisations délivrées concernent des villas pour lesquelles le promoteur a conclu un contrat de gestion avec un hôtel sis sur le territoire communal. Toutefois, le TF retient qu’en raison notamment de la distance de 3,5 km entre les logements et l’hôtel, il est douteux de supposer qu’une majorité des clients utiliseront effectivement les infrastructures et services de l’hôtel. Au contraire, il est plutôt évident que de nombreux vacanciers ne se rendront à l’hôtel qu’au début et à la fin du séjour pour la remise et la restitution des clés. Partant, le TF nie l’intégration de ces logements à un établissement d’hébergement organisé. L’examen du contrat de gestion entre le promoteur et l’hôtel n’apporte pas une nouvelle conclusion dans la mesure où celui-ci peut être résilié de sorte qu’il existe une crainte que ces nouvelles constructions ne soient pas affectées de manière durable à des fins touristiques ; au demeurant, l’expérience montre qu’il n’est plus possible de les démolir par la suite pour des questions de proportionnalité.

• Résidences secondaires

Art. 75b Cst., Art. 26 LSR

Dans cette affaire, il s’agit de déterminer si un permis de construire délivré dans une commune dont la proportion de résidences secondaires dépasse 20% est possible en application de l’art. 26 LRS, s’il repose sur un plan d’affectation adopté en août 2010, à savoir avant l’adoption de l’article constitutionnel sur les résidences secondaires. Le plan d’affectation, au sens de l’art. 26 LRS, doit être orienté, pour une part essentielle au moins, vers la construction de résidences secondaires. En l’espèce, le plan ne mentionnait aucune précision de nature contraignante relative aux résidences secondaires de sorte qu’il n’y a pas lieu de retenir que ce plan remplit les exigences de plan d’affectation au sens de l’art. 26 LRS. L’examen de la loi communale sur les résidences secondaires applicable lors de l’adoption du plan n’y change rien.

• Transports

Art. 50 Cst. al. 1, Art. 86 LTF al. 3, Art. 87 LTF al. 1, Art. 89 LTF al. 2 let. c, Art. 90 LTF, Art. 93 LTF, Art. 8ss LAT, Art. 26 LAT al. 2, Art. 5 OAT al. 2

Autonomie communale. Les communes peuvent contester des mesures de planification directrice cantonale devant le TF : d’une part, celle-ci a des effets obligatoires à leur égard, d’autre part, elles ont la qualité pour recourir dans la mesure où elles invoquent la violation de leur autonomie. Les adaptations du plan directeur cantonal en dehors de la procédure de réexamen intégral constituent en règle générale des décisions finales ouvrant la voie du recours, sous réserve d’exceptions. Statuant sur le fond, le TF rappelle que, dans la mesure où la portée de l’autonomie communale découle en grande partie du droit cantonal, le législateur cantonal peut resserrer l’autonomie communale. Il en va de même lors de l’adoption du plan directeur cantonal, la commune pouvant néanmoins faire valoir que l’atteinte à son autonomie est formellement ou matériellement illégale, par exemple parce que la nouvelle planification directrice contrevient aux buts de la LAT. En l’occurrence, c’est l’emplacement d’un dépôt ferroviaire qui était contesté. Le TF a retenu que les autorités cantonales ont procédé à une pesée des intérêts complète et correcte, ainsi qu’à l’examen de plusieurs variantes, à satisfaction de droit. Le recours de la commune contre l’adaptation du plan directeur cantonal a été rejeté.

• Transports

Art. 9b LCdF, Art. 19ss OCPF, Art. 5 Cst. al. 2

Infrastructure ferroviaire ; sillon ; proportionnalité ; stratégie d’utilisation du réseau ; plan d’utilisation du réseau ; hiérarchie des normes. Le recours porte sur le plan d’utilisation du réseau ferroviaire 2019-2024 (PLUR) présenté par les entreprises ferroviaires et approuvé par l’Office fédéral des transports par décision générale. Le plan approuvé attribue des sillons (itinéraires définis dans le temps et l’espace, cf. art. 9a al. 4 LCdF) sur le tronçon Zurich Hardbrücke-Bülach au transport de marchandises de telle manière que la cadence à la demi-heure pour le transport de voyageurs aux heures de pointe n’est plus garantie (trains de banlieue S 3 et S 23). Dans sa stratégie d’utilisation du réseau (STUR), le Conseil fédéral a attribué deux sillons au transport de marchandises sur la ligne Zürich Hardbrücke-Bülach aux heures de pointe. Ces deux sillons sont dits hybrides, car ils définissent une utilisation alternative de certains sillons par divers types de transport (art. 19a al. 2 OCPF). Dans cette mesure, la STUR contient un conflit interne (Wertungskonflikt) : elle affirme que le transport de marchandises mérite deux sillons, mais les sillons alloués sont hybrides, donc par définition pas nécessairement alloués à un mode de transport particulier. Cette contradiction ouvre la voie à une pesée des intérêts entre les deux types de trafic au stade ultérieur du plan d’utilisation du réseau (PLUR), ce d’autant que la STUR laisse la concrétisation des tracés hybrides au PLUR. Dans ce cas précis, le Conseil fédéral n’a donc pas déterminé de manière contraignante les sillons aux heures de pointe pour le tronçon en question. La pesée d’intérêts effectuée peut être revue par le TAF. Dans le cadre de la pesée des intérêts, le fait que toutes les capacités ne doivent pas exclusivement être allouées au transport de personnes est particulièrement pertinent. A l’inverse, l’introduction de la cadence à la demi-heure du S 3 occupe tous les sillons seulement durant trois heures et demie de pointe sur six. Donner la prépondérance au trafic de passagers dans cette fenêtre n’est pas critiquable en particulier au vu de la surcharge du trafic de personnes sur cette ligne aux heures de pointe. L’attribution par le TAF des tracés hybrides de manière à garantir la cadence à la demi-heure de la ligne S 3 au détriment du transport de marchandises est ainsi confirmée par le TF.